基于情景分析的青海省农牧社区减灾能力建设研究

邓彩霞

2021届 公共管理专业

中文摘要：自然灾害风险一直以来威胁着人类生存与安全，也一直学术界关注的焦点问题和政府治理的重要内容。随着科技的进步以及灾害治理经验的积累，人类的减灾能力得到较大的提升，然而，随着全球气候变化以及人类社会生活对自然环境干预范围和深度的增加，人与自然的关系也日益变得紧张，灾害风险日益加剧。

青海省位于青藏高原，是一个集西部地区、民族地区、高原地区和欠发达地区所有特点于一体的省份，各种传统和非传统、自然和社会的安全风险时刻威胁着社会的可持续发展。

青海特定的环境条件决定了当地灾害频发，同时也是全国自然灾害较为严重的省份之一，具有灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重等特点。社区作为社会构成的基本单元，是防灾减灾的前沿阵地和基础。青海农牧社区基础设施落后，生态系统脆弱，受到自然灾害损害的可能性和严重性程度较高，被认为是防灾减灾工作的最薄弱地区。青海气象灾害多发，雪灾是青海省畜牧业的主要灾害，全省牧业区每年冬春期间不同程度遭受雪灾，“十年一大灾，五年一中灾，年年有小灾”已成为规律。在全球气候变暖以及极端天气现象的影响下，“黑天鹅”型雪灾不但对农牧民安全生产生活造成威胁，对区域经

济社会全面协调可持续发展等形成挑战，而且还考验着地方政府的自然灾害的综合治理能力，思考如何提升农牧社区减灾能力刻不容缓。

随着情景分析法在危机管理领域的应用，情景分析和构建被认为是提升应急能力的有效工具，对于农牧社区雪灾的减灾而言，在情景构建基础上所形成的实践分析结果对于现实问题的解决具有一定的战略指导意义。本研究聚焦于提升青海农牧社区减灾能力这一核心问题，以情景分析理论、危机管理理论、极值理论、复杂系统理论为研究的理论基础，运用实地调查法、情景分析法、德尔菲法、层次分析法等具体的研究方法，以“情景—任务—能力”分析框架为理论分析工具，首先从致灾因子的分析着手，对青海省农牧社区典型灾害进行识别；其次通过情景要素分析、关键要素选择、情景描述等方面着手对识别的典型灾害进行“最坏可信”情景构建，然后基于典型灾害的情景构建梳理出相应减灾任务，

总结归纳出农牧社区不同减灾主体完成减灾任务所应该具备的能力条件，并结合现实对农牧社区减灾能力进行了定量与定性相结合的评估，最终分别从规则准备、资源准备、组织准备、知识准备、行动规划等方面提出农牧社区减灾能力提升的策略。 本研究认为随着应急管理体系从“以体系建构”向“以能力建设”为重点的转变，着眼于全方位的能力建设，提升灾害治理的制度化、规范化、社会化水平是农牧社区减灾的必由之路。作为一种支撑应急全过程，以及应急管理中基础性行动的应急准备是能力建设的抓手。意识是行动的先导，要做好这一基础性行动其关键在于一个具备战略能力、拥有良好灾害价值观的领导体系，运用情景构建做好全面应急准备。完善的规则体系是应急准备、乃至采取应急行动所应遵循的的法定依据和行为准则；完善相应的法律法规，加强危机应急法规建设是做好农牧社区减灾工作的前提；良好的组织架构是提升农牧社区减灾能力的关键，加强各级政府部门在农牧区减灾中的核心地位和主导责任，坚持村社本位，实现以农牧民群众为主体，多元主体有效整合，形成灾害治理的协同格局。完备的知识准备是激发农牧社区减灾能力提升的内在动力，通过各种正式和非正式的渠道获取和累积灾害知识，形成正确的灾害价值观，占据减灾的主动地位；有针对性的借助信息技术，培养专门人才推动减灾专业化，助推农牧社区减灾能力提升。资源准备是农牧社区的减灾保障，构建合理的社区公共应急资源体系关键在于资源结构的优化。优先准备风险级别较高的减灾资源，优化资源存储数量和公共应急资源存储点，做好潜在资源共享平台，从而实现有限资源效用最大化。农牧社区减灾，规划先行，一套科学合理、行之有效的减灾指标体系是青海农牧区减灾管理的“指挥棒”，一项科学周密的专项减灾规划，是农牧区减灾任务

实施的“路线图”和“控制表”。 总之，在青海农牧社区灾害治理中，灾害情景构建与分析为灾害治理提供了一个全新的思路和发展方向。通过构建典型灾害具象化的“最坏可信情景”，让应急决策者、社区及其成员通过了解当前灾害态势，明确自身管理薄弱点，掌握可控干预节点，做好工作安排和充分的应急准备，预防灾害风险或者遏制灾后事态走向最坏局面。基于情景分析的农牧社区减灾能力的研究对于改进和完善现行农牧社区灾害应急管理体系，对于实现区域社会平安建设具有重大的实践和指导意义。

关键词：情景分析，农牧社区，社区减灾，情景构建，减灾能力