大数据驱动的公共卫生风险治理研究 ——基于“情景-结构-过程-价值”的分析框架

王超

2020届 公共管理专业

中文摘要：坚持总体国家安全观，实施国家大数据战略，推动国家治理体系与治理能力现代化是新时代中国特色社会主义的重要任务。这决定了大数据驱动的公共卫生风险治理是当前实务界和学术界共同致力于解决的重大现实课题。本文核心问题是：如何使得大数据成为公共卫生风险治理的重要动力和价值载体？即在公共卫生风险治理的复杂情景下，如何通过结构调整和流程再造使得大数据成为公共卫生风险治理的重要驱动力，从而实现风险治理目标和彰显治理价值。

流行病监测有着悠久的历史。伴随着全球化与现代性不可逆的时代背景下，城市促使人群不断聚集、关联性和流动性不断加大、人居生态环境持续恶化，这导致公共卫生风险频发，疫情传播比以往任何时候都要更为迅速、范围更加广大，以及传染防治难度不断增加，使得传统的公共卫生监测系统和管理模式已经难以为继。与此同时，现代技术彻底改变了数据收集和分析的类型、范围和速度。由于大数据有望提高疫情的追踪和响应能力、疾病早期发现和预警的能力，以及诊断检测与治疗的研发能力，因此利用大数据监测与防控公共卫生风险被学界赋予了广阔的前景。然而，从现有实践看，大数据究竟在公共卫生风险治理中如何发挥作用与彰显价值仍是一个经验性问题。无论是2008年的北美HINI甲型流感、2014年西非的埃博拉疫情还是2020年仍在全球范围内蔓延的新冠肺炎疫情，基于大数据的疫情监测系统都未能在疫情初期有效预警并及时采取治理行动。换言之，现有研究主要是基于事后的分析表明大数据实施公共卫生风险监测的可能性，实践证据的缺乏显示出理论界与实务界之间存在的巨大鸿沟。

有鉴于此，面对新发、再发以及变异性全球流行病疫情的持续威胁与大数据时代带来的机遇和挑战，本文立足于公共治理的学科范式和现实命题，以大数据驱动为基础，以公共卫生风险这一复杂治理场域为研究对象，探讨大数据驱动公共卫生风险治理的关键问题，以回应全球性公共卫生风险的持续威胁。基于大数据驱动公共卫生风险面临的适应性困境，本研究致力于回答以下四个紧密联系的关键问题：一是如何认识公共卫生风险治理的复杂情景？二是如何分析大数据驱动公共卫生风险治理的结构与过程？三是如何剖析大数据驱动公共卫生风险治理的价值内涵？四是如何理解大数据驱动公共卫生风险治理的现实困境与未来走向？具体来看，首先从技术嵌入理论视角来理解“大数据驱动”，从“国家治理现代化”来理解“风险治理体系”，并从“技术-制度”互动视角将二者进行结合，阐释了大数据驱动公共卫生风险治理的兴起背景、基本内涵与逻辑理路。其次，在数据治理理论、风险治理理论、社会资本理论以及价值网理论的基础上，运用多素材的文本分析、案例分析等方法，对大数据驱动的公共卫生风险治理进行情景要素提取，并基于社会资本理论、价值网理论提出大数据驱动公共卫生风险治理的多个理论模型。在以上分析框架的基础上，对新冠肺炎疫情中大数据驱动治理的中美模式及效果进行对比。最后，回归到技术与制度互动的视角，重新审视我国治理情景下大数据驱动公共卫生风险治理的现实问题与未来走向。

作为一篇规范研究，本文提出两个重要假设：一是坚持数据的非中立性，即任何数据都反映着特定文化背景下对人类行动的建构意义。二是现代风险的本质具有二重性，即任何风险都是客观实在性和主观建构性的统一。这也构成了理解公共卫生复杂情景、公众参与以及价值层次的关键基础。总的来说，本研究是大数据时代和国家治理现代化背景下一个宏大而又重要的现实命题，主要研究结论有四：一是大数据驱动治理是一个复杂系统问题，涉及风险治理的情景化、数据化、资本化与价值化。其中，情景是治理基础，“结构-过程”是治理重心，价值是治理导向，这决定了它是适应于特定情景下的以多元主体协同参与大数据和风险双重治理，从而涌现治理价值的过程；二是大数据不仅是一种技术治理工具，还是一种高度情景依赖的治理资源、新型的社会资本以及重构的价值网络。传统风险治理的价值链模式转向价值网模式意味着治理结构、流程以及价值的全新改变，尤其是作为一种社会资本，大数据驱动治理价值的发挥离不开信任、规范和网络三个要素；三是新冠肺炎疫情中的技术治理过程彰显了制度文化优势下的中国之治。中美的技术治理反映了以“个体主义”为核心的技术赋能模式和以“整体主义”为核心的技术嵌入模式。其中，制度保障是技术治理的关键，尤其是数据标准的一致性和治理行动的组织动员性；四是大数据驱动治理的逻辑遵循“技术赋能-社会互动-治理重构”的基本路径，并将从“赋能式”驱动走向“重构式”驱动。这反映了大数据驱动治理是以人为中心的、制度再生产的体系重构过程。

本研究的创新有三：一是重点从现象与案例入手，从价值视角构建了适用于大数据时代的公共卫生风险治理理论模型（如钟漏模型、价值层次模型、价值网模型），并探讨了大数据时代现代风险的二重性特征，一定程度回应了新时期公共卫生风险治理的理论需求。二是在微观层面上，将大数据视为一种新型的社会资本类型，拓展了大数据的价值内涵，强调信任、规范和网络对于大数据资本的重要性，重点从参与式治理视角理清了大数据驱动公共卫生风险治理过程中的主体结构关系与治理过程。三是在宏观层面上，基于“技术-制度”互动视角，理清了大数据驱动公共卫生风险治理的逻辑理路，并基于价值趋向差异将大数据驱动方式划分为渐进性的“赋能式”驱动和变革性的“重构式”驱动，并深入探讨了二者的基本特征、区别与联系。以上分析与创新都共同构成了本研究对于大数据驱动公共卫生风险治理的核心理解：大数据驱动治理既是一种基于多任务多目标的复杂情景链接和应对过程、一种数据治理和风险治理耦合的双重治理行动，也是一种基于多元主体的以信任、规范、网络等为核心要素、以技术、资源、资本等为多元内涵的大数据价值创新网络。简言之，大数据在公共卫生风险情景中已经超越了自身的工具价值，而是被赋予了包括吸纳公众参与、凝聚共识、协同行动等在内的多元价值内涵。这使得大数据驱动治理既是“赋能”以提升风险治理能力的变革过程，也是“增值”以重构风险治理体系的多元价值网络。

关键词：大数据驱动，公共卫生风险，风险治理，情景分析，结构-过程分析，价值网络