“线上”回应与“线下”治理 ——我国网络问政的治理逻辑

宋向嵘

2020届 公共管理专业

中文摘要：网络问政施行至今已走过十余年，其本质是一种积极的、全新的政治参与模式，彰显了国家治理现代化背景下的合作治理逻辑。作为民众有序政治参与的平台，网络问政影响着我国民主政治发展进程。然而，目前相关实践多是将网络问政视为电子政府形式的一种延伸，且研究焦点分散，尚未厘清通过网络问政实现行政民主的功能路径，所以运用一个完整链条把握网络问政的治理逻辑具有必要性。本文以网络问政的治理逻辑为研究目的，综合政治学、公共管理学以及政策科学等多学科领域，构建理论模型，运用实证分析、定性比较分析、文本分析、社会网络分析以及扎根理论等研究方法，梳理和发掘我国网络问政的治理逻辑。

总的来看，作为行政民主建设的重要手段，网络问政不能仅作为一种治理工具在治理过程中发挥作用，更应该在价值层面成为民主进程中重要的构建载体。网络问政的工具属性主要体现在线上回应公众诉求，线下履行政府服务职能。其价值属性的作用则体现在政民共识的达成和实现网络问政与政策议程的结合。只有公众在网络问政中的诉求在政府的政策议程中得到最终体现，才真正实现了网络问政对民主政治的推动作用。在电子民主理论、合作治理理论以及政策议程设置理论的指导下，从探索网络问政治理效果影响因素入手，发现网络问政的主要治理机制，挖掘网络问政的治理模式，最后探究网络问政的价值实现路径。基于以上思路，构建了“线上回应—线下治理—共识达成—政策议程”的理论分析框架，围绕这一链条对网络问政治理逻辑进行探究，主要研究内容如下：

首先，从功能角度解构了网络问政的治理结构，“线上”回应质量和“线下”的治理行为是测量政府公共服务提供质量的标尺，并直接影响到政府形象的塑造。在此研究基础上构建了“网络问政效果耦合影响因素分析框架”，选取网络问政平台客观数据进行实证分析，筛选出影响网络问政效果的影响因素，并采用定性比较分析法初探网络问政效果提升路径。

其次，基于合作治理的价值目标，政民双方在线互动本质目的是为了达成政民共识，产出高质量的政策结果。为探究政民共识达成过程，以“价值导向—利益格局—协商方式”为分析框架，在网络问政政民互动的真实场景下，挖掘影响政民共识达成的因素并归纳总结政民共识的特点。

再次，网络问政线下的治理行为与传统治理行为具有差异，尤其在线上共识未达成的情境下，线下治理行为对共识达成的影响更值得关注。结合线下治理的典型案例，运用社会网络分析方法发现我国线下治理难题。

最后，着眼于本文分析框架的最后一个环节“政策议程”，来探索政民共识与政策议程设置之间的距离。以公众认知为视角，通过访谈法收集资料，运用扎根理论提取理论范畴，研究政民共识与政策议程设置之间的距离。

基于以上研究，得出以下研究结论：

第一，“线上”回应，“线下”治理是我国网络问政的主要治理结构，网络问政作为一种治理手段，需要提升线上回应质量与线下治理能力。首先，现阶段我国政府网络问政“线上”回应行为仍有不足，回应内容的质量还需要从针对性、具体化、清晰化等三方面进行加强与提升，尤其要强化政府行政人员公众本位价值观念，提高工作人员行政素养，提升政府线上回应质量与回应力。其次，公民意识崛起带来了庞大的社会治理需求，公众对互联网时代的政府治理的期望逐渐提升，但研究结果显示我国政府处理多方冲突能力亟待提高，侧面体现了我国政府面临着监管供给不足、监管质量欠佳的局面。

第二，“线上”对话与沟通和“线下”多元主体合作治理行为共同促进政民共识达成。基于政民线上对话与沟通形成了主体—利益共识模式和价值共识模式两大类政民共识形式。基层部门主导，多元主体参与线下治理行为具有规范性，体现了线下共识达成过程中的民主性与法治性。

第三，我国网络问政与政策议程设置之间还有较长距离。虽然网络问政的实践确实优化了政府的治理环境，且公众对该平台的使用有一定的认同基础，但由于网络问政的线上互动功能作用较为短效，公众实质参与政策议程设置仍然较为困难。问政平台的主要功能是处理公众诉求，政策议程设置的功能较为淡化。在未来网络问政的实施过程中，要注重对共识到政策议程之间阻碍的疏浚。

本研究的创新之处在于：第一，拓展了网络问政的研究视角，打通了网络问政线上和线下研究相结合的动线，打破了现有对网络问政研究的割裂性；第二，实证检验了通过网络问政政民共识达成过程，从线上和线下两个方面刻画了真实场景中的政民互动过程；第三，强化了从共识到政策议程的研究思路，论证了网络问政政民共识的形成对政策议程设置的积极作用；最后，从研究手段上讲，运用多种方法来探讨和分析网络问政治理逻辑的问题，且挖掘现实数据等一手数据，从多个侧面丰富了对网络问政治理逻辑的认知。

关键词：网络问政，政民共识，合作治理，政策议程，治理逻辑