公共安全数据协同治理机制研究

陆莉

2022届 公共管理专业

中文摘要：大数据时代，数据资源作为重要战略性资产正改变着组织的决策因素和治理模式。在公共安全治理活动中产生了海量能够反映治理活动现象、特征和规律进而支持治理决策的原始数据或经过加工整理的各类数据集，即公共安全数据，其大数据特征使得注重事务发展趋势预测的大数据技术与注重风险监测与预警的公共安全治理思维在运行逻辑上同轨，因此公共安全数据已经在各个安全行业领域和情境事件中发挥了重要作用。但目前公共安全治理活动中普遍存在重技术应用而轻数据管理、重基础设施建设而轻数据集成规划、数据资源价值实现面临数据治理认知和意识缺乏带来的阻碍等关键问题。

基于上述背景，公共安全数据治理作为一个全新的研究领域和实践议题应运而生。从基础指导理论来看，强调整合协调各种资源以实现跨地区、跨部门与跨层级通力合作的“总体国家安全观”为公共安全数据治理研究与实践发展提供了基础理论指导；从直接理论基础来看，数据治理研究领域已初步形成了概念结构体系和涵盖各类研究议题的知识体系架构，政府数据治理更是成为数据治理研究领域新的增长点和政府部门技术治理创新的重要实践，获得了国内外越来越多学者的关注，相关理论成果为面向公共安全治理专题决策的政府数据治理提供了直接理论基础；从实践背景来看，公共安全治理理念的变革强调将风险治理作为公共安全治理的逻辑起点，也对支持关联分析、精准决策和动态预警的数据基础提出了新要求，使得公共安全数据治理活动成为推动公共安全治理模式由“经验驱动型”向“事实驱动型”、“被动应对式”向“主动预防式”转变的关键；从研究方法来看，注重与领域知识高度融合的定性比较分析、社会网络分析、价值网络分析等的发展应用也为公共安全数据治理研究提供了新的思路与方法。

因此，本研究将重点关注公共安全数据治理这一具有理论价值和现实意义的研究议题。由于数据治理涉及要素众多，公共安全治理的情境场域也增加了数据治理活动的复杂性，本研究在充分考虑政府数据治理的系统性和协同性特征基础上，基于柯克和蒂娜提出的“协同治理综合框架”来统筹公共安全数据协同治理的关键研究议题。主要研究内容包括三个方面：

一是公共安全数据协同治理驱动机制研究。首先明确了公共安全数据协同治理的核心目标，之后基于TOE框架构建了公共安全数据协同治理驱动因素框架，以健康码数据治理实践为例，运用模糊集定性比较分析方法检验了技术、组织和环境不同维度条件因素的多重并发协同效应并总结了数据协同治理驱动机制的构建和优化对策。

二是公共安全数据协同治理运行机制研究。一方面构建了公共安全数据协同治理的活动模型以分析其运作机理和运行框架，另一方面以兰州市食品安全数据治理为例对其治理过程中的协同网络特征和结构进行实证分析，通过理想协同运行机制和现实协同网络的对照研究，为公共安全数据协同治理活动部署提供对策建议和启示。

三是公共安全数据协同治理产出机制研究。首先基于TOE框架辩识公共安全数据协同治理实践在技术、组织和环境不同维度面临的主要困境，明确其困境的根源在于深层次价值维度的挑战。因而以数据治理价值为产出机制构建的核心，构建公共安全数据协同治理价值产出框架，仍以兰州市食品安全数据治理为例，在进行价值网络分析的基础上进一步解析数据协同治理的价值产出逻辑和价值创造的关键实现路径。

总体上，本研究基于“协同治理综合框架”将公共安全数据治理研究的复杂问题域统筹起来。驱动机制研究基于TOE框架构建了数据协同治理驱动因素框架，以健康码数据治理实践为例检验技术、组织和环境不同维度因素的协同效应，总结了技术主导型、组织-技术平衡型和组织主导-技术环境双重驱动型的三种提升数据协同治理效能的适配路径；运行机制研究基于活动理论分析了公共安全数据协同治理作用机理与运行框架，以兰州市食品安全数据治理为例的实证分析也对数据协同治理的整体网络结构和特征、政府主体和社会公众等关键节点影响力、基于互惠性的凝聚子群生成等内容进行了分析；产出机制研究基于TOE框架诊断了公共安全数据协同治理在技术、组织和环境维度的主要困境及其深层次的价值挑战，基于价值网络模型构建了公共安全数据协同治理价值产出框架并阐述了价值、核心能力和关系三个要素概念的具体内涵，以兰州市食品安全数据治理为例的价值网络分析进一步剖析了数据协同治理过程中的价值网络参与成员、价值链接、价值维度以及价值网络图谱的形成。最后，基于上述三个机制的研究优化完善了公共安全数据协同治理机制整体框架。

本研究的创新之处主要体现在以下三个方面：一是结合公共安全治理情境探索面向专题决策领域的政府数据治理研究，既丰富了已有研究成果，也有助于构建专题领域数据治理研究的知识体系；二是基于“协同治理综合框架”统筹具有复杂问题域的数据治理研究议题，从驱动机制、运行机制和产出机制三个方面解决公共安全数据协同治理的关键科学问题，为不同层次和性质的组织机构部署数据治理活动提供战略规划和行动设计指导；三是研究方法上定性与定量研究相结合，研究对象的选取既关注了全国范围内健康码数据治理实践，也聚焦了以兰州市食品安全行业为例的具体城市案例，使研究结论兼具整体性与灵活性、建构性与实践性。

本研究仍存在一定的不足之处。一是研究视角选取的局限性。研究整体上充分考虑了政府数据治理的协同性特征，但从系统性、开放性、矛盾复杂性等视角来看，还存在未涉及到的公共安全数据治理其他关键研究议题。二是分析框架的局限性。从论文整体分析框架来看，除本研究关注的三个核心问题外，公共安全数据协同治理仍存在其他重要议题，如组织角色定位与数据权属探索、数据治理伦理问题与数据正义等。从公共安全数据协同治理驱动因素框架来看，诸如资源投入、互联网企业的技术参与能力等因素暂未考虑进去。三是案例选取的局限性。数据协同治理驱动因素互动关系分析、数据协同治理运行框架的网络形式等问题研究中，选取了健康码数据治理实践和兰州市食品安全数据治理实践，一方面由于健康码应用管理和食品安全监管领域问题的复杂性和调研的局限性，全面把握数据图景和相关机构互动现状仍存在不足，另一方面，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全不同领域的数据具有多样化特征和业务情境，因而以公共卫生为例进行公共安全数据协同治理的相关研究，存在未能捕捉的细节问题。未来研究中，需要结合不同行业领域和组织机构的公共安全数据治理实践，对其他关键研究议题、公共安全数据协同治理的细节性问题以及目前提出理论的修正和完善做进一步思考和探索。

关键词：公共安全数据治理，协同治理机制，TOE框架，驱动因素，运行框架，价值创造