社会系统工程视角下的灾害废墟管理研究

赵盼盼

2022届 公共管理专业

中文摘要：重大突发事件、尤其是自然灾害会在短时间内产生数量庞大、种类混杂的灾害废墟,如果处置和管理不善,不仅影响环境以及公共卫生,还会影响应急响应和恢复工作的几乎每个方面。灾害废墟管理是应急管理的重要内容,是精准化应急管理的内在逻辑,更是可持续发展的本质要求。灾害废墟管理具有较强的情景性与专业性,需要特定的战略规划、制度设计与配套政策等一切公共管理所需的行政工具才能有效实施。本研究从社会系统工程理论视角出发,对灾害废墟问题进行系统、综合、整体性的研究。具体地,以切克兰德软系统方法论为指导,形成了“问题情景分析——理论模型构建——现状评估与对策”的整体性研究思路,在复杂网络分析法、内容分析法、案例分析等研究方法的指导下,结合发生学理论、风险感知理论、行动者网络理论等基础理论,依次展开研究,具体内容如下:

首先,灾害废墟管理的问题情景分析。对复杂问题情景的分析主要包括两个方面,一是要回答“在什么样的情景下人们感觉到有问题”,二是要回答“在存在问题的情景下,人们感知到了哪些‘不安全感’或‘不满意状态’”。切克兰德软系统方法论将科学问题看作是历史背景的产物,同时还强调对复杂问题的认知需要借助于相关主体的感知。因此,研究从两个维度展开对灾害废墟管理复杂问题情景的描述。一是宏观层面的历史建构视角,系统梳理灾害废墟管理兴起的背景,追根溯源,展示灾害废墟管理发展的“现实—理论”历程,在回答灾害废墟管理发展何以可能、治理场域是如何形成的、其内在又蕴含着怎样的理性逻辑等这些问题的同时,廓清灾害废墟管理的影响因素与相关系统的关系,归纳出场域情景的结构元素以及相关的角色、与角色相关的规范、与规范相关的价值等;二是基于关键功能节点的微观主体感知视角,感知废墟风险。研究通过相关主体对灾害废墟在应急响应、恢复重建以及下一灾害管理周期等不同功能节点所产生影响的认知,做出风险判断,并运用网络拓扑结构发现灾害废墟风险的演化机制,基于复杂网络紧密度指标对灾害风险进行等级划分,从而构建出灾害废墟问题的“丰富图”。

其次,灾害废墟管理理论模型建构与实践逻辑。在对问题情景分析的基础上研究界定了CATWOE六个要素的特定意涵,按照切克兰德软系统方法论要求的基本组合逻辑界定灾害废墟管理理论模型的内涵。并基于社会系统工程理论中“综合集成法”的第一步和第二步对灾害废墟管理理论要素进行识别与模型构建。其中关键要素识别的数据来源主要包括国外灾害废墟管理政策文本以及相关学术研究。另外,灾害废墟管理作为一项人类活动复杂系统,在运行的过程中各要素之间势必存在利益冲突与矛盾,尤其在理论初步构建与指导实践的时候,更需要在运行之前理顺各要素之间的关系、解决可能面临的矛盾利益之争、促使各要素形成最大合力。因此研究探讨了灾害废墟管理理论模型的实践逻辑问题,关键议题包括:一是形成有效的行动者网络,二是分析全过程均衡管理视域下灾害废墟管理的运行环节问题。

最后,基于理论模型的灾害废墟管理现状评估与政策建议。通过“比较”来评估现实实践中是否存在理论模型中界定的活动、以及如何改进以更好地做好这些活动。评估研究基于以下逻辑路线展开,首先,基于灾害废墟管理理论模型,依据灾害废墟管理活动的周期性特征,构建了以关键点为核心的管理效能评估思路,形成了对应的指标体系。其次,引入ADC评估模型,以舟曲泥石流灾害为观测点对我国灾害废墟管理进行了整体评估,同时选择了日本熊本地震作为对比案例,比较整体效能与具体环节存在的差距。再次,在对整体把握与案例分析的基础上,总结了我国灾害废墟管理所呈现出的问题。最后,对问题生成的根源进行探寻,提出我国灾害废墟管理的发展策略。

基于以上研究内容,本研究的主要结果有:

(1)灾害废墟管理宏观场域情景的主要研究结果包括:一是在发生学理论视域下,灾害废墟管理场域的形成受内、外部多重因素的影响,发生机制在纵向上表现为“压力—动机—能力—行动”的逻辑理路。其中,“压力”所包含的促发性因素有灾害废墟数量的增加、废墟种类的日益繁杂、处理成本的愈发高昂、规则压力、规范压力、认知压力等;“动机”所包含的促发性因素有灾害废墟的“资产属性”需要实现、废墟引发的潜在社会风险需要化解、应急管理绩效需要进一步提升等;“能力”所包含的促发性因素有治理能力的提升、环境工程技术水平的提高以及社会基础优化等。二是研究进一步对灾害废墟管理的发展历程进行了逆向回溯,通过关键事实验证并完善了理论上构建的纵向发生机制,最终形成了灾害废墟管理发生学模型。正是在这一宏观场域情景下,人们感知到了灾害废墟及其管理中存在的问题。三是根据灾害废墟管理发生学模型提供的信息,确定了灾害废墟管理场域情景中的结构元素。其中,与结构元素相关的角色包括应急管理者、环境治理参与者、废墟处理者、废墟问题理论研究者等,与角色相关的规范包括应急管理法律约束、废弃物管理法律约束、废弃物处理国际规范等,与规范相关的价值包括生态价值观、公共价值观、可持续发展观等。这些结构元素、角色、规范与价值既促进了灾害废墟管理场域的形成,也维持了灾害废墟管理场域的持续性存在。

(2)对于灾害废墟管理关键功能节点的风险感知,主要由邀请到的14名专家组成员通过三轮咨询与反馈循环共识别出了灾害废墟对公共安全造成的27项潜在风险。研究基于复杂网络理论构建了灾害废墟风险网络拓扑结构,分析了灾害废墟风险的演化机制,根据改进的复杂网络紧密度指标对识别出的废墟风险进行了等级划分。依据风险的高低,划分为四个级别,其中私有财产归属不明、生态破坏、风俗文化冲突、乱堆乱放带来的风险在系统中影响最大,属于一级风险,很大程度上决定了整个系统的演化态势。交通事故、经济损失、水土污染、次生灾害交通堵塞、犯罪率上升、遇难者遗体处理压力、引发疫情、阻碍应急救援等因素的风险等级也较高,属于二级风险。一级风险和二级风险都是需要特别注意,是维护社会稳定、提高就应急管理绩效的关键。

(3)灾害废墟管理理论模型的基本要素包括:主体架构、政策体系、支撑要件三大组成部分。主体架构包括组织协调者、核心推动者、重要行动者与关键支持者;政策体系按照效力等级分为法律法规与管理预案(计划)两个部分;支撑要件包括废墟估算工具、基础数据系统、灾害废墟动态管理系统、典型案例系统等。以要素以及要素的主要活动关系建构出具有一般意义的灾害废墟管理理论模型。对于理论模型的实践逻辑,一方面研究借助行动者网络理论,讨论了理论模型要素内部冲突监测的方法与冲突破解路径,使得各要素形成一个能够发挥最大合力的行动者网络。另一方面,研究认为在实践中应该遵循全过程应急管理理念,按照减缓、准备、响应与恢复四个连续阶段进行关键任务设置与资源配置,并在周期性的管理活动中做好绩效信息反馈与改进,适时修正模型,形成管理活动的“绩效爬坡”,实现灾害废墟问题的更好治理。

(4)对我国灾害废墟管理发展现状的评估结果显示,我国灾害废墟管理发展状态与参照系统还存在较大差距,所呈现出的问题具体包括:在发展特征上具有“运动式”治理痕迹、进展缓慢,主体架构上表现为主体的缺位与失位,政策体系上出现了协调性不足、适用性差的政策供需矛盾,支撑要件上的薄弱与落后是灾害废墟管理实施的巨大障碍,上述问题的存在则最终导致在运行环节出现准备不足、响应滞后等综合后果。在新制度主义理论视域下,上述问题形成原因可能为:当下既有制度环境对灾害废墟管理制约、灾害废墟管理实施面临的“合法性”危机、灾害废墟管理中“理性人”间的利益博弈。针对现实与理论的差距,切克兰德提出可以对管理活动进行结构的、程序的以及“态度”的变革,基于此,本研究提出我国灾害废墟管理实践未来发展策略:进行灾害废墟管理体系整体性设计;重视灾害废墟问题的全过程管理;加强灾害废墟管理文化教育。

关键词：灾害废墟，废墟管理，应急管理，社会系统工程，软系统方法论